《政府投资》国务院办公厅关于保持基础领域补短板力度的指导

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各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

补短板是深化侧结构性改革的重点。近年来,我国固定资产投资结构优化,为增强经济发展后劲、补齐基础短板、带动就业和改善民生提供了有力支撑。但今年以来投资增速放缓,特别是基础投资增速回落较多,一些和项目较大投资缺口,亟需聚焦基础领域突出短板,保持投资力度,促进内需扩大和结构,提升中长期能力,形成供需互促共进的良性循环,确保经济运行在合理区间。为贯彻落实党中央、国务院决策部署,深化侧结构性改革,进一步增强基础对促进城乡和区域协调、改善民生等方面的支撑,经国务院同意,现就保持基础领域补短板力度提出以下意见。

以习近平新时代中国特色社会主义为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚持稳中求进工作总基调,坚持以供给侧结构性改革为主线,围绕建成小康社会目标和高质量要求,坚持既不过度投资也不能不要投资、防止大起大落的原则,聚焦关键和薄弱,保持基础领域补短板力度,进一步完善基础和公共服务,提升基础供给质量,更好发挥投资对优化供给的关键性作用,保持经济平稳发展。

——聚焦短板。支持“一带一路”建设、京津冀协同、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大,围绕打好精准脱贫、污染防治攻坚战,着力补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础、棚户区改造等领域短板,加快已纳入规划的重大。

——协同发力。充分市场配置资源的决定性作用,积极鼓励民间资本参与补短板项目,调动各类市场主体的积极性、创造性。更好发挥政府作用,加强补短板重大储备,加快项目进度,积极发挥政府投资引导带动作用,为市场主体创造的投资环境。

——分类施策。加大对储备项目的调度力度,加快前期工作,推动尽早开工建设。在依法合规的前提下,统筹保障在建项目合理资金需求,推动在建项目实施,确保工程质量,早日建成发挥,避免“半拉子”工程。

——防范。坚持而为、量力而行,根据财政承受和地方政府投资能力,严格项目条件审核,合理安排工程项目,坚决盲目投资、重复。规范政府举债融资,管控好新增项目融资的金融“闸门”,牢牢守住不发生性风险的底线。

深入易地扶贫搬迁工程,大力以工代赈,加强地区特别是“三区三州”等深度贫困地区基础和基本公共服务设施。大力革命老区、民族地区、边疆地区和资源枯竭、产业衰退地区加快。

以中西部为重点,加快高速铁路“八纵八横”主通道项目,拓展区域铁路连接线,进一步完善铁路骨干网络。加快一批战略性、标志性重大铁路项目开工建设。推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区城际铁路规划。加快国土开发性铁路建设。实施一批集疏港铁路、铁路专用线建设和枢纽改造工程。

(发展委、中国铁路总公司牵头负责,交通运输部、铁路局按职责分工负责)

加快一批国家高速公路网待贯通路段项目和对“一带一路”建设、京津冀协同、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大有重要支撑的地方高速公路项目,加快重点省区沿边公路建设。加快三峡枢纽水运新通道和葛洲坝航运扩能工程前期工作,加快长江干线、京杭运河等一批干线航道整治工程,同步推动一批支线航道整治工程。

加快北京大兴国际机场建设,重点一批国际枢纽机场和中西部支线机场新建、迁建、改扩建项目前期工作,力争尽早启动,提升枢纽机场竞争力,扩大中西部地区航空运输覆盖。

加快一批引调水、重点水源、江河湖泊治理、大型灌区等重大水利工程,推进引江济淮、滇中引水、珠江三角洲水资源配置、碾盘山水利水电枢纽、向家坝灌区一期等重大水利工程建设,进一步完善水利基础网络。加快中小河流治理等灾后水利薄弱建设。

进一步加快金沙江拉哇水电站、雅砻江卡拉水电站等重大水电项目开工建设。加快跨省跨区输电,优化完善各省份电网主网架,推动一批特高压输电工程。加快新一轮农村电网改造工程。继续燃煤机组超低排放与节能改造,加大油气勘探开发力度,做好天然气产供储销体系和重点地区应急储气能力。积极推进一批油气产能、管网等重点。

大力乡村振兴战略,统筹加大高标准农田、特色农产品优势区、畜禽粪污资源化利用等农业基础建设力度,促进农业综合生产。持续农村产业融合。扎实农村人居环境整治三年行动,支持改厕工作,促进生活垃圾和污水处理设施,推进综合建设。

(中央农办、发展委、农业农村部按职责分工负责)

加大对天然林资源保护、重点防护林体系、水土保持等生态保护工程支持力度。支持城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理设施,加快黑臭水体治理。支持煤炭减量替代等重大节能工程和循环经济发展。支持重点流域水环境综合治理。

(发展委、生态环境部、住房城乡建设部、水利部、林草局按职责分工牵头负责)

支持、医疗卫生、文化、体育、养老、婴幼儿托育等设施,进一步推进公共服务均等化。推进性安居工程和城镇公共设施、城市排水防涝设施。加快“最后一公里”水电气路邮建设。

(教育部、卫生健康委、文化和旅游部、体育总局、广电总局、民政部、住房城乡建设部、邮政局等按职责分工牵头负责)

根据重大部署、国民经济和社会发展纲要、重大规划以及财政承受和政府投资能力等,对接经济发展和民生需要,依托国家重大库,分近期、中期、长期三类储备一批基础等重点补短板重大,形成储备和滚动接续机制。

(发展委牵头负责,工业和信息化部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、能源局、林草局、铁路局、民航局、中国铁路总公司等按职责分工负责,地方各级人民政府负责)

加强沟通协调,强化督促,加快选址、用地、用海、环评、水土保持等方面前期工作,加大征地拆迁、市政配套、水电接入、资金落实等推进力度,推动尽早开工建设。

(发展委、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、能源局、林草局、铁路局、民航局、中国铁路总公司等按职责分工负责)

(三)保障在建项目实施,避免“半拉子”工程。

坚决打好防范化解重大攻坚战,对确有必要、关系国计民生的在建项目,统筹采取有效保障合理融资需求,推动顺利建成,避免资金断供、工程烂尾,防止造成重大经济损失、影响社会稳定,有效“处置的风险”。

财政部门要完善政府专项债券制度,优化专项债券发行程序,合理安排发行进度。分配政府专项债券规模时,在充分债务水平上,还要考虑在建项目和补短板重大资金需求,以及国家重大库项目情况。允许有条件的地方在专项债券发行完成前,对预算已安排的专项债券资金项目先行调度库款的办法,加快项目进度,债券发行后及时归垫。地方政府建立专项债券项目协调机制,加强地方发展、财政部门间的沟通衔接,做好项目前期工作,按照财政部确定的专项债券额度,提出专项债券项目意见,确保专项债券发行收入可以使用,重点用于在建项目和补短板重大。加大财政性资金支持力度,盘活各级财政存量资金,利用以往年度财政结余资金,保障项目。

(发展委、财政部按职责分工负责,地方各级人民政府负责)

(五)加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度。

对已签订借款合同的必要在建项目,金融机构可在依法合规和切实有效的前提下继续融资,对有一定收益或稳定模式的在建项目优先给予信贷支持。鼓励发行公司信用类债券、转为合规的政府和社会资本合作(PPP)等市场化方式后续融资。在不增加政府隐性债务规模的前提下,引导商业银行按照可控、商业可持续的原则加大对资本金到位、运作规范的必要在建项目和补短板重大项目的信贷投放力度,支持性金融机构、政策性银行结合各自职能定位和业务加大相关力度。发挥资金长期投资优势,通过债权、股权、股债结合、基金等多种形式,积极为在建项目和补短板重大提供融资。

(银保监会牵头负责,发展委、财政部、人民银行、证监会按职责分工负责,地方各级人民政府负责)

金融机构要在采取风险缓释措施的基础上,按照市场化原则融资平台公司合理融资需求,不得盲目抽贷、压贷或停贷,防范存量隐性债务资金链断裂风险。在严格依法解除违规担保关系的基础上,对必要的在建项目,允许融资平台公司在不扩大规模和防范的前提下与金融机构协商融资,避免工程烂尾。按照企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷。在不增加政府隐性债务规模的前提下,对存量隐性债务难以偿还的,允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取展期、债务重组等方式资金周转。支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业,依法合规承接政府公益性项目,实行市场化经营、自负盈亏,地方政府以出资额为限承担责任。

(银保监会、发展委、财政部等按职责分工负责)

贯彻落实各项已出台的促进民间投资政策,细化配套措施,持续民间投资活力。尽快在交通、油气、电信等领域推介一批投资回报机制明确、商业潜力大的项目。引导社会力量增加学前教育、健康、养老等服务供给,积极依法合规参与扶贫、污染防治等领域基础建设。鼓励金融机构和全国信用信息共享平台、地方信息平台加强,充分运用民营企业纳税等数据,推动“银税互动”等。积极发挥融资担保基金作用,支持省级再担保公司开展,推动条件的民营企业参与补短板重大。

(发展委、财政部、银保监会、税务总局按职责分工牵头负责)

(八)规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目。

鼓励依法合规采用政府和社会资本合作(PPP)等方式,撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大。对经核查规定的政府和社会资本合作(PPP)项目加大推进力度,严格合法合规的政策承诺,尽快落实建设。积极推动条件的政府和社会资本合作(PPP)项目发行债券、规范资产证券化。加强政府和社会资本合作(PPP)项目可行性论证,合理确定主要内容和投资规模。规范政府和社会资本合作(PPP)操作,构建合理、清晰的权责利关系,发挥社会资本管理、运营优势,提高项目效率。规范有序盘活存量资产,鼓励转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将回收资金用于在建项目和补短板重大建设。

依托全国投资项目在线审批监管平台,对各类投资审批事项“一码运转、一口受理、一网通办”,发挥在线平台电子监察、实时监控功能,切实压减审批时间。加大在线平台应用力度,推动投资管理向服务引导转型,优化投资环境。加快投资项目综合性咨询和工程全过程咨询,切实压减审批前的评价评估环节。推进工程建设审批制度改革,聚焦工程设计体制、施工环节等,压减报建时间。

(发展委、住房城乡建设部按职责分工牵头负责)

地方政府建设投资应当量力而行,加大财政约束力度,在建设可行性研究阶段充分论证资金筹措方案。严格项目条件审核,区分轻重缓急,科学有序推进。严禁违法融资担保行为,严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等名义变相举债。金融机构要审慎合规经营,尽职、严格把关,按照市场化原则评估借款人财务能力和还款来源,综合考虑现金流、抵质押物等审慎授信。

各地区、各部门要把基础领域补短板作为供给侧结构性改革、巩固经济稳中向好态势、促进就业和提升长期综合竞争力的重要,按照分工抓好贯彻落实,强化分类指导,层层压实责任,加强沟通协调,形成合力,确保各项政策及时落地生效。

国务院办公厅            

2018年10月11日          

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